市县频道杭州法学会宁波法学会温州法学会湖州法学会嘉兴法学会绍兴法学会金华法学会衢州法学会舟山法学会台州法学会丽水法学会各法学会

第三期浙江青年法学沙龙速记

时间:2013/3/1 来源:互联网 浏览:4363

                     ——浙江省行政审批制度改革的现状与对策
                                (根据速录整理)

时间:2013年2月26日下午
地点:杭州之江饭店27楼多功能厅

                                    一、开场白
陆剑锋
(省法学会专职副会长):
    各位专家、学者,新闻界的朋友们,下午好!感谢大家在百忙之中来参加今天的学术沙龙活动。建设“两富”现代化浙江,从物质层面而言,浙江必须尽力释放三大红利:一是城市化,二是改革,三是创新。其中改革是核心,是动力,也是核心竞争力。新一届省委省政府很好地把握了经济体制改革的核心问题,把深化行政审批制度改革作为发挥我省公共政策、软环境优势,实现新发展的突破口,具有重要的现实意义。
    举办本次沙龙的目的在于充分发挥法学法律界的专业优势,通过深化理论研究与实践探索,更好地服务我省新一轮行政审批制度改革,有效回应省政府提出的“浙江要力争成为审批最少,速度最快,规则最公平,办事最规范,法制最全面”的要求。我认为要构建新的体制机制优势,必须最大限度地实现“三个优化”,即优化资源配置、优化产业布局、优化产业结构;力求“三个减少”,即减少行政成本、减少交易成本、减少腐败成本;达到“三个提升”,即提升行政效率、提升创造动力、提升经济竞争力。为实现这一目标,我们法学法律界应该有所作为,作出贡献。
    今天,出席学术会议的有党委、人大、政府等相关部门负责人和大专院校、科研单位的专家、学者,以及新闻界朋友。大家将围绕“浙江省行政审批制度改革的现状与对策”展开讨论,着重从改革的指导思想、目标任务、基本原则、重点领域、方法步骤等方面,为我省制定出台相关的政策法规提供框架性的对策建议。本次会议特邀浙江大学光华法学院博士生导师章剑生教授作主题报告并主持学术讨论。章教授是第七届国家教育部、教育基金会、高等院校青年优秀教师获得者,主要研究领域是行政法学,代表性专著有《行政程序法基本理论》,《现代行政法基本理论》等7部,代表性学术论文有《行政惯例在现代行政法律中的地位》、《中国社会科学文摘》等数十篇。章教授是中国法学会行政法研究会的常务理事,国家行政学院行政法研究中心的兼职教授,也是我们省法学会的学术委员会委员。下面有请章教授做主题发言,大家欢迎!

                                   二、主题报告
章剑生
(浙江大学法学院教授、博士生导师):
    谢谢大家,很高兴担任这期沙龙的主报告人。关于行政审批制度的改革,我事先做了一些阅读,并且与省政府法制办的领导进行了联系、沟通,对我省行政审批制度的现状有了粗浅的了解,深感这项改革十分重要,围绕这一主题开展研究非常有意义。
    关于审批制度的概念,在现代行政法学体系里面找不到这样一个法律定义的概念,也就是说,在任何一本行政法的教材里是找不到什么叫“行政审批”,或者叫“行政审批制度”,这是很有意思的现象,我们在座的专家学者可能也注意到了这个问题。为什么迟迟不能纳入到行政体系加以解决。主要是两个问题:
    第一个问题,关于行政审批概念或者制度的结构图。许多领导以及经办审批的同志都觉得“行政审批”不好定义,里面的内容好像很复杂。今天我们谈改革,希望把审批制度改革得更好,如果连这个基础的问题都还模糊不清的话,恐怕接下去的工作也难以达到效果。我看了一些文件和资料,做了这样的鉴分,我认为行政审批可以分为内部审批和外部审批。内部审批是行政机关与行政机关之间、上级与下级之间的审批。比如一个领导要出国,有关部门批一批,包括财务、资金的使用。外部审批在行政法学上讲是相对的,指和行政机关没有隶属关系的公民法人和其他组织,做一项事情需要行政机关的审批。我把外部审批也分为两个部分:一个是批什么?一个是如何批?一个是实体问题,一个是程序问题。
    批什么?包括行政许可、非行政许可。这个问题可能是最困惑的问题。大家看到,国务院在《行政审批制度改革工作实施意见》里,对行政审批的定义,既包括了现在讲的行政许可,但对认可后面的资格确定是什么?《行政许可法》里是没有的。从这里可以分解出来,就是说,行政审批一部分是《行政许可法》的行政许可;另一个部分就是我们行政法学概念上定为的“行政确认”,我对照国务院减少审批项目的目录清单,归纳后认为包括了确认一个法律事实、确认一个法律关系、法定义务的免除等。“行政审批”还有一个有意思的问题,就是前面的部分,确认审批、审核、认定,这些在国务院的审批文件里就是一种名称。我们今天讨论行政审批制度改革,一个很重要的问题,就是看这个审批行为对老百姓产生什么效果。至于如何确认、审批、认定不是问题的关键。比如许可,不经过许可是不能做的,你做了,就要处罚你,这就是许可。如果把这部分划出之外,剩下的部分,今天我们可能要把它纳入非行政许可范畴。就是行政机关要通过一个权利,对你报的材料的真实性、合法性做进一步审核。如果我不审,你去做了,是什么效果,这一点很多文件都没有提到这个问题。如果以非行政许可概念,老百姓来申请,我不批给你,你去做了,要处罚你的话,是不是许可?这个问题是最难的一点,这些基本的概念如果不理清,我们怎么治理存在的问题。
    如何批,这是个程序问题,包括步骤、方式、时限。这个部分我后面会讲到,也是改革的重点。以上就是行政审批的基本分类结构。是否妥当,供大家批判。
    第二个问题,削减行政审批项目存在的困难。主要原因:一是职能迟迟转不过去;二是社会自理能力欠缺;三是部门利益。丽水缙云县人民政府一个交流材料讲,2010年省里下放到县里414个审批项目,真正有实质内容的只有四十几个,其他都是虚的,为什么放不下去?可能涉及到部门利益。
    如何推进行政审批制度的改革,我谈四点操作性建议,供参考。
    第一,对本省地方性法规、规章中设定的行政许可,应根据《行政许可法》第二十条进行评估,根据评估的结果来修改废止,这种做法既有法律依据,又有实际效果。我不了解之前的几轮改革当中,审批项目是不是按这个途径来做的,建议最好采用这个途径来做。一些地方行政性法规规章里的非行政许可项目,我认为也可以参照《行政许可法》来评估,不适合的可以废掉或者修改,改革必须依法改。评估工作可以向社会开放,由社会组织来承担,把现有的行政审批项目,包括许可和非许可项目都进行一次全面清理。
    第二,今后如果要设行政审批项目,建议无论是许可还是非许可,要按照《行政许可法》第十九条要求,认真组织听证会,广泛听取意见。由于项目制定机关往往是发许可、设审批的单位,要废除部门利益,听证会不能搞形式,涉及的行政审批项目不论是许可还是非许可的,都要认真听取各方面的意见,全面论证对经济社会可能产生的影响,最终确定是否设立该项目。
   第三,除了地方性法规规章之外,还有一些“红头文件”,包含了部分非许可审批项目,建议按照今年省政府制定的《关于推行行政规范性文件“三统一”制度的意见》,对已有文件进行一次全面清理。我认为有必要废止以“红头文件”形式设立的行政审批项目,不论是许可还是非许可,必须是地方性法规和规章,部门的红头文件不得设行政审批项目。如果一时难以做到,可以按国务院实施《行政许可法》采取的方式,经省政府批准暂时保留一年、两年或者若干年以后逐步废止,最终做到一律废除。如果不从根子上解决问题,仅仅是减少百分之多少那是不可行的。
    第四,应该把全国统一实施的行政审批制度改革的重点放在程序上。实体动不来,程序可以改,从简化审批步骤、方式,缩短时间入手。如何审批,我看了很多资料,觉得我省现行的行政审批中心有很多创新的地方,比如避免审批等都是非常好的制度,可以简化程序,提高效率。要通过深入调研,认真总结好经验好做法,并形成规范性的制度。当然,简化程序不能一概而论,如审批项目涉及到第三人的合法权益的时候,这个审批程序一定要严谨慎重。因为第三人在审批的时候,往往和申请人的利益是对立的,因为申请人是受益人,时间简单一点可以,但是跟他利益相对的那个人,怎么把时间缩短?一定要考虑第三人利益是否受影响。
    我简要做了一个汇报,供大家批判使用。接下来可以针对我的报告和报告之外的内容,围绕主题展开讨论。

                                    三、讨论发言
楼戬(省法制办综合审编处处长):
    我们在实际工作中有时候也分不清楚什么是行政审批,什么是行政许可,我个人认为对外部的、与老百姓有关的叫行政许可,内部走程序的是行政审批。有时候审批和许可交织在一起,确实很难分清楚。
    我结合部门工作职能谈几点看法:一是从这几年我省立法情况看,省领导特别强调,报给省人大的法规议案基本上是不可能设定许可项目的,我们在审核部门草案时对涉及到的许可内容基本都去掉了。行政审批制度改革已经改了几年,通过对现有法规的清理,从省政府层面能够清理的都已清理。加强对行政规范性文件管理,凡涉及公务员、法人、其他组织合法权益和利益的行政规定也很少了。二是从审批层面来看,还有很多问题不能解决。尤其是审批事项、许可事项为什么消减不下来,主要原因可能还是利益因素影响,尤其是部门的规章,各个部门制定的规范性文件有部门法制化的倾向。我觉得如果部门的规章不清理掉,我们的行政审批制度改革靠地方政府搞创新难以推进,最后还是要回到规范上,通过现有的法律法规规章将行政审批固化下来,严格按制度办事。三是中介评估如何处理企业与政府的关系。调研发现审批过程中,拖延时间比较长的是中介评估。我觉得作为市场经济的主体,在开办企业的时候,需要社会中介提供支持或者鉴定的结论,通过市场主体主动委托评估,评估的目的就是保证它生产出来的产品符合标准和要求。但是我们现在的各种评估,变成了政府机关审批的一个条件。一头政府,一头企业,都是依靠政府在运作,中介的评估缺乏客观性。四是实质性审批转变为形式审批。现在的审批程序中很多都是实质性审批,但是我们的行政部门又做不到实质性审批。我觉得对审批材料的真实性行政机关要承担起这个责任。如果是形式审批的话,只要当事人提供材料,政府和部门去审,审完之后的责任是由当事人来承担的,这样有助于提高审批时效。五是增强社会自治能力。过去有一个传统观念就是重行政、轻民间管理,在缺乏社会自治的情况下,放权下去社会也承受不了。这个问题涉及到法律体系中民法、刑法和行政法在权利、义务和责任的分配。现在谈到管理就是行政者,通过这个途径来明确权利义务,一但出问题就找政府。如果在民事方面给老百姓的权重再大一点,很多问题就容易解决了。要提升社会自治能力,政府负责定标准,比如食品管理出问题了,鼓励老百姓追诉,发动社会其他力量对违法行为进行起诉,也可以引进国外的惩罚性赔偿,不仅是医疗费的问题,搞得不好企业可能要倾家荡产。只有政府职能真正转变了,行政审批才会减少,审批制度改革才能取得真正的实效。总之,推进行政审批制度改革,希望争取国务院授权在我省进行试点,在法律的框架下,对各个领域的行政审批事项进行重新审定。
尹剑斌(省发改委法规处副处长):
    章老师的主题报告给人很多启发,让我从理论角度找到了一个支撑点。全省的审批体制改革工作就放在我们委里,我也是参与者。发改委的审批改革是由我们处牵头。我认为,审批体制改革,从投资的视野去看,尤其是经济投资,应该说它其实是一个“投资决策体制改革”,而不是“审批体制改革”,当然这里有一个前提,就是把它框定在经济活动下的审批,投资主导模式。几十年来,我们主要的经济发动力就是“三驾马车”,投资是最主要的。审批分为行政许可和非行政许可两部分,行政许可审批和非行政许可审批的联系与区别在哪里?联系的方式都是同样的,章老师讲的种类很多,不管叫什么,都是审批的一种方式,就是没有经过我同意,你不能做。方式和法律的效果是一样的,但从内涵上讲是有区别的,就是他们的适用对象,或者说是作为审批的主体,权限是不一样的。我理解,非行政许可审批主要适用于他的内涵,第一是资源管理,就是公共资源配置,比如一条路,到底修到哪里?怎么修?投入多大的规模?采用的就是非行政许可审批方式,实质就是这条路的投资决策。换个角度讲,这条路上还是不上?这就是决策,但是决策的过程中,需要通过很多的部门审批环节,连续地形成一个决策。第二是宏观调控。比如2008年,经济运行遇到困难需要加大投资,我曾经一天办理120几个文件,全都是项目审批。如果放在今天,很明显不是审批,就是投资决策。非行政审批更多体现的是产业配制和导向,传统上、法学理论上讲的行政许可,我认为是建立在是一种产权非常清晰的,个人和政府关系非常清晰的决策中去展开的思维方式。包括建立的约束机制,这种许可可能是形式,只要符合形式材料就许可。
    目前,审批制度改革我委主要着眼于投资的审批制度改革。有两点建议:第一是立法的清理。这是一个瓶颈问题,主要矛盾一方面要改革,另一方面要依法行政。我认为,应该坚持依法改革。目前在实际操作中有大量的规范性文件需要清理。如去年2月国家招投标法实施后,我们和省法制办研究要清理招投标的立法,国家到现在两部,省里一部,但规范性文件全省就是1650个,这里面夹杂了许多审批前置,如建立数据库、确定预选名单、一次性招标、提高保证金等等。像这种审批事项,我们怎么去清理?有的专家提出,干脆把所有的废掉,重新申报,这种意见不是不可信,恰恰从理论上讲是最可信的,效果是最好的,但是在实践中,是不是能够得到执行,这是最大的问题。第二是违法干预。这是执法权利的问题,所有的东西都涉及到釜底抽薪的问题,关键要转变职能。
王援高(省国土资源厅政策法规处处长):
    我讲两个观点,一个是行政审批事项经过多年清理已经不多了。昨天,我们整理了审批事项中介机构的10个项目,涉及到中间机构前置条件审批花的时间,有的需要几个月、或者几年才能搞出来,所以,要提高审批效率的关键在中介服务机构的前置审批事项里,这是改革的关键。另一个是下放行政审批权限的把握。有些下放到乡镇的项目,由于受素质、能力、效率的限制,审批质量受到很大影响,事实证明不能无限制地下放审批权限,下放了也不一定能提高效率。
陈锋(省教育厅法规处处长):
    我谈四点想法,一是放权是必然趋势,之所以不放的原因,一方面是地域的限制,另一方面是利益的限制。二是要有制约机制,怎样保证放而不乱,防止一放就乱,把权力放进制度的笼子里。三是要研究改革,之所以改就是为了提高效率,原来为什么效率不高?很重要的原因是利益在作祟,审批要跑关系。所以,要研究审批过程中有哪些利益链?打掉这些利益链,也许就打掉了对审批权利的追求。四是我觉得中国的改革从来不缺方法,缺的是决心,改革需要强有力的领导者和实施机构。
    行政审批制度的改革不是简单地放权,而是优化审批的程序。要跳出审批看审批,不仅是一个法律的问题,更多的是创新行政管理的问题,要突出优化审批模式,优化行政管理的事项。现在行政机关审批权更多是日常管理的事项,而不是行政许可的项目,要加强对这个方面的研究,使政府管理进一步清晰和科学化。
吕华南(省司法厅法规处处长):
    省法学会召开这个沙龙非常有价值,听了章老师和前面几位处长的真知灼见有很多启发。我认为,十八大后中央新的一届领导集体给我们印象深刻的一是反腐败,二是深化改革。两项大事相辅相成,没有反腐败,改革是改不好的;改革的过程中,需要反腐败做保障。改革怎么改?改什么?省委省政府看得深、看得远,抓得准,紧紧抓住政府与市场经济的关键来推动改革。目前,省里重点抓的一个是审批制度改革,一个是清理审批前置中介服务机构。其实这项改革我们省已经开展了好几年,并取得明显成效。我认为需要把握两条:第一是依法,市场经济讲到底是法制经济,只有建立健全法律法规,才能保障市场经济规范运行。第二要研究现有的审批项目是否对市场的健康运行有利。审批项目为什么很难下放?可能有部门利益,也可能有其他的因素,还有一些认识上的问题。我觉得需要建立两个临时性机构,对属于法律规定的审批项目,组建一个专家组成的评估机构,现在相关的法律特别是地方立法,是否符合市场经济发展的需要,不符合、不适应的就清理。清理审批项目、中介机构不是越少越好,而是越适当越好。另一个评估机构,是非立法的执行,包括规范性文件清理。审批项目也好,管理设施也好,设置了一些权利义务,不一定全都是不好的。举个例,中央人民广播电台报道了中国社科院的调查报告,对政府采购进行追踪,发现80%高于市场价格,其中50%高出两倍,不能说政府集中采购不好,其中肯定是出了问题。我觉得,应该建立跨部门的评估机构,包括纪检、监察、财政、审计等部门,坚持依法行政,科学评估和决策。
李忠强(省检察院研究室副主任):
    前面的同志主要从行政审批的概念包括立法程序规范的角度谈了自己的观点,我想从另外一个角度谈谈。行政审批制度的改革,除了从源头上控制项目外,还要关注在已有的行政审批、行政许可制度下怎样落实保障的问题。行政审批也是规范,行政审批的深化改革,从中央到地方都比较关注深化审批公开,推行“阳光审批”,包括政务公开、审批的电子系统运用。温家宝总理2011年在“深化推行行政审批制度改革工作电视电话会议”上强调,行政审批制度改革要深化对权利运行的制约,推进反腐败的建设。中心思想要加快建立健全政策执行监督相对制约的运行机制,比如强调行政审批的责任制度,包括过程的监控、保证利益相对人的权利,还有对行政审批行为不合法情况的处罚。
    检察机关和行政审批制度没有直接的关联,但是还是有关系。如检察机关在行政审批的过程中怎么样协调和配合行政执法?当前,主要采用的方式是一些法律手段和非法律手段,比如行政诉讼的介入,对行政执法过程中一些不规范的行为的督促,提出检察建议,以及查办犯罪等。    我认为,在行政审批的保障过程中,目前检察机关和行政机构执法的衔接效果较好。比如永康建立行政执法信息库,义乌设立群众举报平台,这样做至少在机关内部,或者是行政机关内部,在一定的范围内,对行政审批的情况能够及时了解掌握,可以针对老百姓对审批的投诉情况进行信息的规律分析,及时发现行政执法过程中的问题。如永康国土局局长在行政审批过程中,没有很好地履行职责,把按规定报省国土厅审批的土地,在审批的过程中化整为零,一块块割出去,最后以他的权限处理了。这些我们通过系统及时发现和处理。关于审批公开应该放到什么样的层面?除了建立一个系统供内部查询之外,能不能让老百姓也能够了解到审批的内容和过程,还包括行政审批的一些级别的定级,可以公开到什么样的范围,我觉得这些问题值得进一步的思考。
边宇阳(省工商局法规处副处长):
    我是第一次参加沙龙,感觉收获非常大,结合工商工作谈一谈审批制度改革的体会和建议。省工商局对省政府新一轮行政审批制度改革非常重视,局领导专门召集人员开会研究,我们法规处也参与了整个工作过程。从我们工商部门的角度讲,有两个很深的体会:第一是空间很小。能够方便于民和再降低门槛的空间几乎很少。第二是难度加大。工商作为一个具体的行政执行部门,还谈不上行政审批的改革,所谓制度的改革应该是法律上的、体系上的决策层的一种改革,从我们的角度讲,是如何执行省政府审批制度改革采取的工作措施。
    两点建议,也是比较困惑的建议。第一是法律上要有所突破,这是我个人的建议和呼吁。广东省得到全国人大的授权,因此在审批制度改革中是有所作为而且已见成效,我们省最大的困难是法律法规的资源,工商依法行政是大原则,不依法行政马上就涉及到违法的问题,如果法律法规有行政许可项目,比如娱乐场所着火了,前置审批项目没过,工商谁批谁承担责任,百分之百是要判刑的。我认为,工商依法行政的概念是比较强的,所以,在这个方面是没有空间的,95%以上是行政许可的审批,空间已经很狭小了,所以,希望所谓的制度改革是深层次的,而且是超于其他省份的改革。第二是在现行的情况下怎么做?地方政府规范性文件的审批,我认为才是行政审批制度改革的重中之重,应该由党委、人大、政府成立专门的机构,对地方政府的一些规范性文件,特别是涉及到公民权利义务、有行政许可内容的进行一次全面清理。在发营业执照中,部门搭车、捆绑现象还是存在的,我们严格要求各地工商避免这种部门搭车现象,但是也很理解当地工商的难度。
刘永华(省人大法工委办公室副主任):
    我讲三点:一是怎样评价行政审批制度改革的成效。前面的同志谈了很多个别和个体的现象,一叶障目可以以小见大。把行政审批制度改革拉长一点,可以发现在我们的概念里,行政审批和行政许可是同一个概念。十年前制定的《行政许可法》,明确规定凡是公民可以自己解决的、行政机关可以事后监督的,都不需要设立行政程序。为了达到这个目的,重点解决了审批过多过乱的问题,行政审批的许可,许可权的设定更加规范。我认为,经过十年的法治政府建设,特别是行政审批制度改革作为法制建设的抓手和突破口,通过不懈努力已经取得巨大成绩。
    二是解决行政许可中的行政问题。有许可就有行政的空间,要让行政许可的条件、范围、程序真正公开透明,通过公开来解决效率问题,解决审批过程中的腐败问题。我觉得,目前在行政许可设定方面还存在不规范的问题,包括行政法规,地方性规章,有超过一半以上都存在制定一个法规增加若干项许可的现象。大家有兴趣可以做一个年度的研究,把省政府的规章与国家的相关法律法规做比较,看看在项目、范围、条件上有什么变化,就会发现有些是范围上扩大,有些是权利上增加。还有一个不规范问题,我们的立法起草单位在向人大提交法案时,必须要经过听证会、论证会环节,还要提交一个报告,说明设置这个许可的必要性、可行性,以及社会各方对设置这个许可的态度和反应。这个环节很重要,但我在人大工作这么长时间,到目前为止还没有看到过相关的报告。
    三是行政许可的实施还不够规范。对行政许可的实施,法律规定立法机关要进行评估。立法机构要对行政许可的实施进行定期的评估,确定这项许可还需不需要继续存在。这项工作除了立法机关要推动,有关行政机关也应该主动去做。听说有的市行政许可四百多项,最后实际使用的只有四十几项,很多许可审批权限放下去后,有十多项权限从来没有用过。象这种行政许可是不是需要?没有实际评价的报告,没有实际案例的调研。
张双文(省公安厅法制总队副科长):
    这几年我们在开展行政许可清理工作中遇到许多问题,也有不少困惑,听了章老师的课后很受启发。过去对行政审批、行政许可,还有非许可的审批项目,这些到底怎么区分不是很清楚。比如办理出国护照,这个属许可、还是非许可?再比如,对规范性文件的执行,行政许可设定最起码要有省政府的临时规章、或者地方性法规。但是在日常的工作中,我们碰到更改姓名、迁移户口问题,名字随便改,对社会有很大的影响。户口迁移,如果我们不予以控制,不设置条件,户口迁移这一块对整个社会会产生一系列问题。这一块国家没有很明确的规定。我们的依据是省法制办制订的《浙江省户口操作规程》,这个规程里面制定了大家普遍可以接受的条件,从这个角度看算不算许可?我觉得这些文件规定有它实际存在的意义,目前没有办法完全把它取消。如果没有这些规定,就会导致管理上的混乱。对于是许可项目还是非许可项目,这是我们工作中首先要解决的问题,不然后面的很多事情就难以开展。
    对当前行政审批制度改革的几点看法,行政审批制度改革,最核心的是怎么改。我觉得首先明确项目是不是需要审批?需要审批的由哪一级实施?要确定审批权限下放的原则,哪些东西能放,哪些东西不能放?我们要有一个比较准确的把握。以什么形式下放?这个也是值得研究的,目前主要采取委托、直接交办等方式。怎么审批?这是审批程序问题,要提高行政效率就必须简化审批程序。对行政许可,哪些项目是必须做的,那些环节可以省略的。现在对行政许可的要求非常高,设定的程序比以前更烦琐。我觉得可以根据行政许可的受益性来把握,比如行政处罚就比较严格。有一个建议,要强化对行政审批权限下放后实施情况的监督,对审批事项下放的效果进行评估,效果好的就推广,效果不好的就收回。
周密(省环保厅政策法规处副主任科员):
    关于行政审批制度改革,听了各位领导专家的发言之后,谈几点体会。
    第一,关于行政审批的概念,要弄清楚行政许可审批、非行政许可审批,还有非行政许可事项。从2004年《行政许可法》颁布实施以来,在行政许可审批方面,近年来规范了很多,行政许可程序比较到位。但在非行政许可方面还存在一些管理不规范,随意性比较大的问题,对非行政许可审批事项必须进行清理。
    第二,关于行政许可审批事项的放权,去年我们厅结合工作在这方面进行了一些探索,基本上有一半的事项进行了放权。但也存在一些问题,如部里放权到省里的个别项目,由于平时申请比较少,连环保部也没有审批过。环保具有公共利益的性质,对于涉及到行政审批第三人审批,程序必须严格执行,尤其是公众参与的程序,如果把这些程序省掉,会产生非常大后果。
    第三,中介前置机构的问题,工作中接到一些投诉,听到申报人的抱怨,觉得审批的时间太长。这几年经过一轮轮的改革之后,审批时间已经缩短了2/3。一方面需要我们加强管理,提高效率,尽可能的缩短时间。另一方面也要加强宣传,让公众知道这是一项专业技术要求高,需要进行数据分析,一般要3个月时间才能完成,以免公众对审批方面产生误解。
沈元东(丽水市政府行政审批中心副主任):
    我主要介绍一下丽水市行政审批工作情况。去年下半年,我们花了三个月时间进行清理,上报的共1215个事项,清理后保留了634项,清理掉了47.8%,其中包括省里下放的134项,实际下发给丽水的是436项,这个力度还是比较大的。在这次行政审批事项清理中,强调提高审批速度,对部门和每个事项的办理时间都做了严格的限定,每个事项平均减少的审批时间是95.09%。接下来我们要做的工作是对时间流程再造,怎么样确保在规定的时间里批出来。从我个人的角度讲,很想建一个投资项目审批中心,把发改、建设、环保这些部门统统纳进来,这样在走程序时肯定比原来走十几个部门速度要快很多。另外,我们还想搞模拟审批、联合审批、网上审批。
    在改革推进过程中,我们有三个问题比较难办,第一审批改革的红利问题,从基层角度的讲,改革的红利越来越小,效益越来越差。大家都知道,县一级的改革比市里好,市一级比国家好。县一级为什么好?因为地方小,范围小,权利相对集中,指挥起来比较顺畅。越往上机构越庞大,指挥非常难。上面不改,下面改得空间就小。所以,上层的改革要深入推进,以释放更大的改革利益。第二是改革的合理性和合法性,我们现在非常困惑的是,从老百姓和企业的角度讲,有些审批真的是没必要,或者没有必要搞得这么复杂,走这么多的程序,这是下面老百姓的反映。打个比方,一个企业,土地拿到了,原来的规划条件讲定了。现在走程序,选址方案要开会论证一下,建筑设计方案要认证一下,初步设计要认证一下,等等,现在一个项目要批下来,没有八到十个月是批不下来。在法律框架之内,如何为审批改革进行变通,这个是我们需要解决的问题。你说部门讲得一点道理都没有吗?也有,但总觉得他的道理很勉强,法律是有规定,但规定的科学吗?不一定。第三是审批改革的责任追究和瑕疵的问题,审批制度改革以后,必定会涉及到程序上的打破,环节上的精简,时间上的压缩,换句话说,没有完全意义上去遵守行政设定的规则,这就会出现违法程序和行政审批的问题。现在媒体监督一旦发现一些问题,把你原来批的文件找出来,哪个程序没有走,责任在哪里,最后就落到你的头上了。在这个过程中,环节减了,时间压了,如果你没有收人家的钱,批出去了没有大问题也就算是瑕疵,反之就要追究责任。
    我认为省一级的层面,应该成立实体性质的行政审批部门。有领导提出建立一个虚拟的实体机构,如网上办事中心。我看不行。南京原来市一级不建审批中心,投资6000万搞了网上审批系统,最后还是要走到实体的层面。而天津做得好,是因为它有市一级的审批中心,打通了部门的相互割裂,实现联合审批,能够大大提高效率,加快审批速度。
    关于省下放审批权限问题。土地审批中有一项草原,由省农业厅批,丽水山区没有草原,不要说丽水,浙江都没有,为什么还要批?请市农业局和省农业厅联系,省农业厅说,这个事项你们不能动,还是要保留。我就纳闷了,我们哪来的草原?。最后我们坚持自己的观点,把草原审批给取消了。还有风景名胜区问题,国务院在第五批清理中取消掉了,但省里还保留。我们与省有关部门联系,答复是不能取消。为什么?风景名胜区不是选址可以选出来的,是现实当中有风景、有名胜。现在风景名胜区还要选址,同意了之后才能成为风景名胜区,这个我们无法想象。考虑到被省里批准成为风景名胜区地方还有一些好处,最后我们同意保留这个项目。什么事项可以放到下一层?不能以你这层说了算,而是要下一层。比如像资质类的认定,是标准化的,注册建筑师、建筑师达到几个可以建立一级建造资质的企业;这一类的项目为什么要国家去批,我认为县级都可以批,只要具备了条件就可以批。既然放下去的东西就要让下面实质性地去办,省卫生厅的做法比较好,给丽水市发了一枚浙江省卫生厅的公章,但章里面有一个12数字标志,表明这个章是省卫生厅授权给丽水市,盖出去形式上还是卫生厅的许可,事情是丽水做的。
毛亚敏(省社科院法学所所长):
    在工作中发现行政批审中的一些问题,结合今天的主题,谈两点看法。
    一是章老师讲的行政审批制度改革的内容很多,包括精简行政审批项目、规范行政审批的行为范围、简化程序。但是我发现还有两个问题,一个是解决行政审批部门之间协调的问题,去年调研中发现行政审批当中部门审批的重复、交叉问题。比如说,开发围垦的许可,海洋局的围海造田许可,渔业局的渔业养殖许可,还有海洋局的使用许可存在交叉的问题,这些问题都需要解决。还有一个是部门之间相互牵制的审批协调问题,比如违海造田,涉及到海洋、海域,又涉及到陆地,既要涉及到国土部门的审批,还有海洋渔业局的审批等,那是先到国土局审批,还是先到海洋局审批?如果一个批下来,另一个部门没有批下来怎么办?所以部门之间的审批协调问题也是需要关注和解决的。怎么解决?我斗胆地说,一个是否要划分部门之间的职能界线?职能的理清是很重要的。第二个是不是可以考虑一下行政机构服务中心设置一条龙的服务,在审批中设立像行政服务中心那样平台。
    二是行政审批当中,提高公众参与度的问题,章老师讲的要简化行政程序,但是他特别强调,如果涉及第三人的不能简化,提高(第三人)参与度的不能简化。很多的项目已经在建造,或者造了一半了,老百姓一造反就停,一方面损害政府机关的形象,另一方面也造成资源的浪费。能不能在前置审批的时候,就让公众参与,听听利益相关者的看法,可以避免项目开工以后发生这样的事情。
    行政审批制度改革立法的清理非常重要,很多的责任交叉也好,重复也好,没有必要审批设定也好,很多涉及到法律法规的问题。我们法学所牵头的是浙江省地方法规以及杭州的地方法规清理,主要是对不适合浙江实际的条款进行清理,这与行政许可的清理有所区别,但是都是法规的清理。省人大也好,省政府法制办也好,以后有类似这样的项目和任务的话,我们的法学所乐意参与。
石东坡(浙江工业大学法学院教授):
    章老师主要从逻辑的角度,提出了四点建议,下面,我从社会学角度谈几点不成熟的建议。
    第一,我省要运用和发挥舟山新区先行先试的空间,充分利用立法变动权。这个在理论上是比较模糊的,从现实来看,广东是比较清晰地得到了中央审批制度改革的上方宝剑。我认为舟山群岛新区在发挥引领性和扩展性方面还有可探索的余地。具体表现在投资的产业项目审批上。
    第二,在当前和未来的时间,要更加深刻地认识行政审批的结构性调整,审批的规模和数量,审批的范围和问题,还要注意到具体的不同部门行政领域方面,审批尽可能要早、要简、要快;一些领域当中的审批还要更加清晰和严谨,我称之为结构性的调整。比如在涉海方面,居于科学发展观的生态文明要求,这方面还要有所强化。再比如我们在共同推动的文化法治领域中,政府对文化治理的审批手段和方式,既要有、也要优。
    第三,具有潜在诱发利益冲突的审批事项,正如刚才章教授谈到的,我称之为在事前审批程序的参与性、协商性和科学性上,要有更加精益、精准的认证和评价。因为我承担了一项软科学的课题,就是重大海洋产业项目的审批前置程序中的评价。因此,不仅要强调开放度和参与性,还有开放度和参与性当中通过怎样的方式和技术装置,进行相应的评估和评判、量化。
    最后一点,要强化行政审批权责中的各主体的审批责任,有实体性的、程序性的,这里主要明确一点,我这里称为审批的辅助主体,如助理机构、技术评价的第三方,他们应当承担的法律责任和法律义务,这方面应予以高度重视。
李莉(浙江理工大学法政学院副教授):
    刚才各位领导都讲了行政审批实践中可能存在的问题和现状,结合我在研究行政调查中了解的国外做法谈一点想法。法国在城市建设中对土地征用也有审批项目。审批是分级别的,有的项目比较大,需省里审批,在省里举行公众听证。为提高公众的参与度,在高一级别的听证完成后,还要到下一级如县以及被征用地当地,把上一级行政机关听证的所有文件、资料都公开展示,存放两个多月,让被征地的当地群众有机会接触上层行政机关所做的决策,了解国家审批的项目,清楚这个项目对自己的权利有没有损害,再把下一级民众的意见反馈到省一级的机关,然后对所有的审批资料进行整理,综合决策项目的可行性和必要性。我觉得这种做法值得借鉴。
    另外,关于审批责任落实的问题。在行政许可审批时,行政机关一般是对书面资料进行审查,中介服务机构提供的数据可信度如何?是否要直接调查,审批当中对资料的认可度如何,这就涉及到责任最终怎么落实。是书面审查还是实质性审查,审批制度比较难解决,如果项目今后出现了问题,这个责任到底是审批机关还是中介承担。
张旭勇(浙江师范大学法政学院教授):
    我认为行政许可审批涉及第三人的程序上不能简化,其他的可以适当简化。我在想,如果不涉及第三人,有必要设定许可吗?比如我要当老师给别人上课,需要考一个教师资格证,但是给自己家的小孩教教需要上岗证吗?另外,行政许可不是越多越好,而是要恰当。大家一般认为现在许可审批太多,要减少。但在某些方面还存在许可不足的问题。比如在金华发生过一起骑电动车把人撞死的事情,骑电动车要不要经过像开机动车一样学习考试,领驾驶证?我记得两会代表曾经提出过,说电动车时速超过20码、30码就按机动车处理,这个提法对电动车产业会是一个重大的打击。所以,那些项目应该设许可、那些不应该设要深入研究,当前更重要、更紧迫的问题是许可制度的实施和实施过程中的监管问题。现实生活中给我们带来危害更多的,或者体会比较深的是不符合许可的处理以及监管不到位。像食品问题,我很难理解,为什么双汇、伊利、蒙牛们还可以继续生产?在欧洲国家,企业许可没有处理完毕就不能生产。而我们一些工厂都是废气直接排放,完全不符合环境排放标准,村民投诉没用。所以,我们要更多关注违法许可,以及许可之后的监管。许可之后的监管不到位怎么办?我提一个建议,应该加强公益诉讼。尽管现在的行政划分有点超强,如果没有公益诉讼的话,许可的问题还是不太好解决。所以,许可制度的完善问题,不是许可本身可以解决的,一定取决于行政法制的执行。
林学飞(省委党校法学部副教授):
    刚才听了政府部门处长们的发言,印象比较深。行政系统与学界在行政许可问题上的观点还是有些差距。我认为,行政审批制度改革跟依法行政、建设法治政府是一脉相承的。我们要建立一个长效机制,将行政审批制度化、法制化。行政审批不只是政府的事情,一方面要充分发挥人大在地方立法、法规清理、执法监督的作用,另一方面要发动民众参与,包括其他的社会力量,形成一个参与机制,老百姓可以采取法律诉讼途径,通过打官司迫使政府依法行政。
王晓杰(省行政学院法学部副教授):
    我主要从行政审批程序方面谈一下想法,审批程序如何简化?有一个前提性的原则。首先我们应该把许可和行政许可进行分类。行政许可事项是国家管控的核心领域。但是在行政确认里面,本身应当是私人自治的领域,只是出于国家对公共秩序的维持需要,行政机关来协助他自治,如果公民提交的材料不足,或者认识不清楚的话,行政许可有责任通过进一步的引导,以服务的方式帮助他完成确认事项,因此我觉得这个分类是有必要的。分类原则是按照对公共利益影响的程度进行分类,也就是说,对公共利益影响如果微小的事项完全可以简化为窗口式审批。如果影响重大的,不但不能简化,而且要严格实行听证制度,扩大公众参与,让利益相关人、专家学者发表见解,形成社会治理长效机制。所以,我们的改革重点应该放在对公共利益影响较大的行政许可事项上。
    第二个问题,改革审批程序到底是实质审还是形式审。我个人认为不能简单地回答,主要需看这个案件的必要性,当一个申请者提交的身份证照片明显和他本人不符的时候,就具有继续审核的必要性,可以行政委托,比如委托别的部门或民间机构协助完成。因此,形式审还是实质审,主要看能否排除合理的怀疑,能够排除的,就无需再进行实质审查。目前,中介机构前置事项的审查和完成的效果不尽人意。我认为随着民意化的到来,政府和民间机构的关系已经成为行政管理不可回避的问题,在公共行政民意化方面,国家层面的立法是缺少的,呼吁国家在我省进行立法先行试验,我想如果在行政程序方面有一些地方性的立法或规章,明确审批外包的事项、程序、提交时间、后果责任,可以进一步规范中介机构的审查行为。我始终认为,如果从程序的作茧自缚效应看,在国家法律没有形成的前提下,有地方立法,或者有行政机关规范性文件,还是可以起到约束的作用。
茅铭晨(浙江财经学院法学院教授):
    我主要从两个方面来谈体会和认识,听了章教授的学术报告,我觉得最重要的有两点:一个是概念,一个是如何改革,这两个方面是相辅相成的。概念不行,改革思路也不会理清。从概念讲,我们这么多年来一直不是很清楚,行政审批改革一轮二轮下来,接下来还会有几轮,为什么会出现这样的问题?我觉得源头还是概念问题。概念的把握确实很难,章教授给我们展现的思路是在行政许可概念的基础上扩大的,还有一些非行政许可的事项,这样构成了行政审批的体系,我觉得有合理性。但是,我想对这个概念的把握可能还是需要有一定的边界。边界在哪里?一个是形式上,比如说,确立法律事实,交警部门对交通事故的认定,一个是实质上、一个是形式上的把握。再一个行政审批的概念在学理上是一种行政行为。之所以是行政行为,因为我们学理上认为行政行为是对法律上权利义务产生影响的权利,所以才需要进行改革,从保护权利的角度理解这个问题。对行政行为的理解可以超越对过去的理解,直接产生法律效果,追求法律效果的表示,可以扩大到认识、观念,包括见解,产生法律效果。这样的话有利于扩大到对方权力的保护。像备案这样的行为究竟是不是属于行政审批?我觉得可能要分析一下,有些备案可能没有产生影响,只是记录性的,不一定是审批,但有些可能是。章教授在建议里提到对省级设立行政许可、非行政许可的项目要进行评估和清理,特别是非行政许可项目,要提出参照,怎么参照?需要有标准,行政许可清理有《行政许可法》作标准,尽管非行政许可事项和行政许可事项某些方面有相似的地方,但是概念上、范围上严格讲是有区别的,所以我觉得参照需要深入研究。
    在实践层面,杭州市的改革在全国是有影响的,做得比较成功。杭州现在行政审批有些是全国统一的,但也有自己的特色,比如网上审批,通过电子政务运行行政审批程序,把法定程序转化为电子程序,实践中再加以明确的规定,如果超过或者违背了它设定的条件,就会亮红灯,监管部门就可以看到,这个机制效果比较好。
    对于省里提出的“五个最”谈点自己观点。审批最少,我想到了两个问题:第一审批最少是不是一定就好?全国各地情况不同,有些相对经济不发达或者政府作为少的地方,表面看审批是少了;而像我们沿海地区审批的项目就比较多。第二如何统计?在概念不清的情况下,哪些是审批事项都不清楚怎么统计。速度最快,我想法律有明确规定的期限,如果这个期限是弹性的,有上限和下限,那在执行时既不可突破上限,也不可突破下限,因为立法肯定是斟酌过的,这个审批期限和审批质量有一定的关联。规则最公平,办事最规范,两个方面都讲全的。但如果执行规则不好也会出问题。如何监督、落实和评估,我觉得可以公共参与,借助政府之外力量来解决问题。法制工作涉及到各个部门,每个部门的行政审批如何来进行规范,这需要政府做一个系统工程。如省人大在自己的权限范围内,加强对政府行政审批的监督,也可以通过地方立法来进一步规范。总之,我省新一轮行政审批制度改革的理念是先进的,出发点也是好的,很有必要,对于转变政府职能,维护公民权利,方便群众,减少腐败都是有好处的。
李春燕(浙江财经学院法学院副教授):
    我个人认为,立法机关之所以把某项权限给一个行政机关,肯定有他的考虑。对权利下放要依法进行,作为许可类的行政审批有一个比较好的条文,就是《行政许可法》第25条: 经国务院批准,省级政府根据精简、统一、效能的原则,可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。也就是说,我们把行政许可下放,要经国务院批准,省级政府决定,除此之外的权利下放,最后可能导致很多问题,谁的责任分不清楚。作为非许可类行政许可,权利下放由文件的制定机关决定,要一个规范的工作机制,否则权利下放就乱了。
汪江连(中国计量学院法学院副教授):
    我是学宪法的,今天来谈谈行政审批制度改革问题。刚才有部门的同志说,行政审批权能下放的都下放了,没什么好放的了。为什么放了这么多,在实施的时候行政机关还感觉压力很大,尤其是老百姓不满意,学者也意见很多,有一个核心问题,学者的困惑和实务部门的困惑,最终都会上升到宪法,就是《行政法》的很多问题,往源头上追溯都是宪法的问题。比如刚才章老师提到了,我们要对行政审批的地方规范性文件进行一些清理,还有一些项目的清理,它实际上是宪法的一个实施监督层面的问题,比如,规范性文件的备案审查机制问题,如果不解决这些问题,行政审批的规范性文件还要泛滥。所以,治本之策还是把宪法中的规范通过人大和部门实施起来,不要让它睡着了。像《行政许可法》中有些条文定的很好,但是没有用起来。还有各省要求搞试验区,这关系到宪法中中央和地方的权利分配问题。比如,广东有试验区,浙江没有试验区,审批政策不一致,那跨省的行政审批问题就来了。我的看法是改革的最有效办法是推动宪法的实效化。改革为什么要强调依法进行?因为我们很多的活动,没有很好地尊重法律法规,更不要说尊重宪法。所以,这里涉及到一个所谓的规范权威的问题。
吴振宇(浙江万里学院法学院讲师):
    我个人觉得,章老师已经给出了行政审批制度改革基本的框架,行政审批制度改革是有法可依的,依据核心就是《行政许可法》。可以将《行政许可法》扩张适用到非行政许可的内部审批,比如内部的审批行为是否有外化的可能性,因为本身和行政许可之间区别的标准是没有那么明确的,如果行政许可的概念没有明确的话,是一件好事,可以依据《行政许可法》的框架进行改革。对于行政审批放权会出现一放就乱的问题,从行政法的原理来考虑,一个行政审批制度所承担的目的和功能,如果放弃的话,有没有其他的制度可以承担?我个人觉得,如果行政审批项目大量减少的话,要有一个替代的功能,最好是市场,市场的核心在于竞争。实际上,行政审批不是简单的取消就算了,而是政府的职能能不能转变,转变到如何确保市场竞争,一是培育适合的市场主体;二是通过一定的标准来管制;三是行政法是否可采用传统的市场手段,来替代不必要的审批。
郑磊(浙江大学光华法学院副教授):
    听了大家的发言很有启发。我谈两点,第一,行政审批改革里面,有一个分类以及由这个分类带来的指导事项的不同,我们谈的大多数行政审批改革的问题,可能还是一个传统的行政法问题,而发改委相关的一些行政审批事项里面,更多的是经济决策的问题,或者是在决策指导上存在最优化的问题。第二,就是刚才提到的宪法问题,的确要认真对待宪法的因素,但是宪法层面的因素也是有区分的,在行政审批的改革制度中,宪法因素一种是我们冒进改革的障碍因素,另一个是没有用起来的因素。就是说,的确行政审批改革不是一个行政机关的自身问题,在这个过程中,宪法还是设定了很多的边界,有些并不是冒进地改。这个时候我们可能更多地要看到宪法上设定的边界,关于权限包括横向权限分配,中央和地方权限分配的一些设置,这里还要强调的不仅仅是成文的,还有一些不成文的制度激励,这些是为改革设定的权限。
刘铮(浙江农林大学法政学院副教授):
    从内部审批程序和外部审批程序来看,内部行政审批问题应该注重相对人的参与。外部行政审批制度,我想从设定、实施和责任三个方面来谈一下我的观点。在行政审批的设定方面,应该依据行政审批涉及到的利益,由第三方机关来评估是否设立审批项目以及期限和程序,程序建议参照《行政处罚法》来设定,按照所涉及利益的不同来进行规定。章老师刚才提到的红头文件,建议取消关于审批的审定权限,我认为这个是不太现实的,因为要体现行政手法和行政效率。比如,曾经在肉价飞涨的时期,中央有明确文件,放宽对生猪养殖的审批,有些操作在当时的特殊情形下简化掉了,然后我就遇到了这样的案例,因为一个项目,可能涉及到多个事项的审批,像生猪养殖,有一个农民申请生猪养殖,涉及到环保、国土资源等部门的审批,而国土资源部门在审批时并不知道使用这块地还要林业部门的审批,导致这位农民漏掉了林业部门的审批,并被林业部门实行了处罚,但处罚是和行政审批的政策不相吻和的,行政部门内部之间是不是要加强通报?这是对实施方面的建议。关于责任承担,我认为行政审批存在一个问题,就是重审批轻监管,监管方面也应该重视。
王莉(省社科院编辑):
    从我们的视角看,行政许可审批是一个全过程的。我注意到,大家关注的重点都集中在前端,就是行政审批的设定以及如何进行审批。我个人的观点是在行政审批法制化过程中,应该避免虎头蛇尾的现象,应该关注到审批监管以及审批的撤销、撤回。有两个理由:第一,审批显著的功能是合理地配置资源,机制是否通畅关系到潜在申请人的权利,关系到资源的效率,从这个角度而言,要发挥行政审批效率,必须用撤销、撤回这种手段,能够发挥更大作用。在审批过程中存在违法的,要及时纠错,该撤销的撤销,对于取得审批资格以后,突破制度底线的,要惩戒的就要惩戒。第二,对于监管来说,应该成为一种利器。事物当中,要让机制产生作用,可能需要实务部门的同志在工作中转变方式,我们有一些原则性的规定,但是对于公共利益诉求如何鉴定还有进一步的空间。公益诉讼也是一种有效机制。
罗利丹(省社科院):
    章老师提了两个问题:一个是概念,一个是建议。从概念的引申和操作讲,就是识别技术。进一步深化行政审批制度改革的空间很小,这个空间从目前的情况看,是从消减事项来评估的,接下去要从数量转到质量,理清概念是关键。章老师提出了一个思路,从分类的角度,从操作的角度。目前消减事项所做的工作,是部门内部自身做梳理后上报给有关部门批准,这个方式存在严重的信息不对称问题。概念的理清是我们研究人员的任务,提出完整的概念是困难的,但是我觉得至少可以提出几个要素,以便改革实施人员的操作,凡是不具备这些要素的我们一律废除。如果具备这几个要素的再纳入改革的范围,如何调整再采取下一步的措施,所以我觉得识别技术要提高。实现从量变到质变,我们要做实质的评估,用法律解释技术。
徐永杰(丽水市委政法委副书记、市法学会副会长):
    章老师提出的四条对策,既有亡羊补牢的措施,又有防患于未然的对策,启发很大,有感而发。
    第一是争取授权,利用舟山群岛新区建设这个平台,进行模糊的扩张运用。说实话,我们省的行政审批改革还是走在前列的,现在的瓶颈在顶层设计,必须争取中央的授权。
    第二是分类进行,审批制度改革的目的是促进经济发展,服务人民群众,确定法律事实。对发展投资类的,在降低风险的前提下加快步伐;对服务群众类的,要在准确的前提下尽量放权;对关乎群众财产类的,要在保证安全的前提下慎重处理,比如危化品、消防等,太快的话会出事情,这种慢一点没有关系。
    第三是要理顺人事机构关系,现在县里、市里都有行政审批中心,实行一站式服务,我觉得省里也应该建审批中心,要有一个常设机构和县市区建立隶属关系。现在省里牵头部门是发改委,发改委只能管投资,其他不管。只有大家都把它当作份内事来干,才能够研究得更深入,想得办法更多,工作更有针对性和指导性。
陆剑锋(省法学会专职副会长):
    对建立长效机制我有一个想法,就是要加大人大法工委和政府法制办的作用,建立一个由经济学家、法学家、社会学家和人大代表组成的专家组,对现在行政审批项目存量进行清理,增量组织认证,同时开展比较研究。
陈柳裕(省社教院副院长):
    实际上我们省1999年就在全国率先进行了审批制度改革。总体上说,经过这么多年的实践,我省行政审批制度改革取得了很大的成绩。最近,我们省又把省行政审批制度改革协调小组更名为领导小组,并启动了新一轮的行政审批制度改革,充分表明了省委省政府的决心和信心。省法学会抓住这一主题举办学术沙龙,确实顺应了我省行政审批制度改革的最新发展进程,对推进法治建设具有重大意义。
    章老师的四点建议,说明我省行政审批制度改革本身是有空间的,有许多工作需要我们去做。但也有的同志表示,就我省而言深化改革的空间很小了。我觉得这两种观点也代表了当前审批制度改革的主要观点。这个问题确定需要好好思考,我省审批制度改革是以“四个减少”作为核心来推进,怎么样减少审批部门、减少事项、减少审批环节、减少审批时间。我们可以从这四个角度来考虑,浙江在启动行政审批制度改革到底还有多少空间。这个结论是清楚的,今年7月省发改委委托我们作了一个项目,就是我省改革的总体方案,我这里有很多数据。比如从项目的角度而言,目前我省有行政许可项目总共1959项,1959个项目减少多少就是多少,如果有150项减下来,整个就下来了,1959项里非行政的许可项目有172项,这里面很多是由地方性法规、政府规章设定的。浙江省刚刚修改了一个管理条例,修改的唯一内容就是工业运输取消审批,这项是我们省地方性法规自己加上去的。从法律的角度讲,广东省完全占了先机,法学人士一直在批评我们的先行先试,说这是缺少法律支撑,一定要有国务院或者全国人大给你的授权。国家在具体的法律问题上一直没有明确的规定,浙江缺少制度上的支撑,如何在行政审批制度改革中有所突破,我们讨论得出的一个结论就是,可以省部合作,可以利用舟山群岛新区建设,在这里找到法律的支撑点还是有可能的。
    第二个问题,我注意到很多同志讲到了,到底审批事项少还是多,怎么判断这个问题。有的部门同志提出是不是越少越好,我觉得很有必要理清一下,省领导从去年10月份就通过媒体表示,说实现审批事项最少是政府目标。实际上这个说法只是对应投资领域的。因为行政审批的事项,不管是什么性质,都是政府管理社会的工具,相当于是履行政府职能的手段,这个手段一定要跟随社会发展的进程。而且有时候有些审批事项,不但要通过一些文字来表示,甚至还需要人为地调控政策来进行,任何一个国家,政府在管理中既要依法行事,有时候还要采取内控措施,这是有必然性的。所以说,审批事项绝对不是越少越好。
    省政府之所以关心审批制度改革,讲到底是为了改善投资环境,促进经济发展。我们学者的任务是什么?就是在推进审批制度改革中,看看这个投资项目的审批流程、审批事项怎么解释,我们能不能加进去我们自己的东西?这是我们要考虑的。刚才大家都讲到了分类,其中就一个分类没有讲到,可以分为证照类,要通过加快流程和审批速度来引进投资项目,有政府投资的,还有企业投资的。如果是企业投资的,要尽可能减少审批环节,提供优质服务;政府投资的,要通过规范程序,来加强项目准入的认证,合理设定项目的程序,通过审批程序的完善确保政府投资的科学、合理,这是另外一套规则。
    到目前为止,省里没有建立行政审批服务中心,我估计将来也不会建。据统计,2012年省发改委审批的全部项目是120多个,审批的量很少,省国土厅可能也是这种情况,完全没有必要建中心。但是这个事情的本质不是上面建不建机构的问题,关键是市县行政审批中心的机构、人员、保障不落实,需要通过地方立法来明确行政审批服务中心作为服务审批制度改革的法律地位,明确其性质和职权,有利于更好地开展工作。
陈东升(《法制日报》浙江记者站站长):
    原先我们最早写的是审批事项最少、审批速度最快,后来与法制办商量,又加了规则最公平、办事最公正、法制最健全几句。我很同意大家的观点,并不是审批项目越少就越好。目前行政审批制度改革遇到一些困难,原因是多方面的,也存在利益关系问题。有的人认为改革没有多大空间了,其实我想讨论这个问题,最好从国家层面上改革,比如说国务院或者全国人大授权。那么在没有授权之前怎么办?我有几点想法:
    一是第三方介入。自我革命的难度很大,可以借助外力,由法学界,经济学界、社会学界第三方力量介入,逐项逐条审查,取消一批、下放一批、简化一批。
    二是准确把握审批事项。审批不是越少越好,简单事项程序上尽量简化,如果牵涉到第三方利益,或者群体利益的复杂事项,还要严格遵守法定程序,广泛听取各方意见,严谨细致做好审查工作。
    三是加强监督。行政审批改革是促进依法行政和建立法治政府的重要方面,要加大行政行为的监督力度,建立健全效能考核、违法违纪查处、责任追究等工作机制,通过行政监督、法律监督、司法监督和社会监督,使监督覆盖整个行政行为的全过程,让行政审批在阳光下运行。

                                    四、小结
章剑生

    研讨发言进行了4个小时,按照沙龙规则,由我来做一个小结,主要有两个方面:
    第一方面:三点共识。第一,行政审批制度改革必须依法进行,要求全国人大常委会授权浙江,也可以在舟山新区先行一步;第二,对现有行政审批项目的清理要统一认识;第三,行政审批制度改革必须与反腐败工作结合,因为权力和利益、腐败问题有关。
    第二方面,关于这次讨论的主要内容。第一,关于审批方式问题,涉及到实质性审批和形式审批,形式审批时间比较快、效率比较高,实质性审批有难度,如何选择需要根据具体事项的不同情况来确定。有学者就此提出新的标准,以公共利益为标准,采用必要性原则,如果有必要就实质性审查,没有必要就形式审查。从目前法院的裁判看,比如像工商登记,法院有一个原则,如果行政机关履行了审慎审查的义务,既是错了也不用承担责任。
    第二,关于评估问题,评估作为行政审批的前置要件,的确会影响行政审批。评估有两种类型:中介评估、风险评估,讨论的重点是中介评估如何加快速度,但中间评估往往会涉及到许可的技术要求,这可能需要时间。要对中间评估机构提出目标要求,也可以采用激励机制,促进中介机构提高效率。
    第三,行政审批权限的下放问题,权限下放不一定是最好的结果,只有合适的才是最好的。下放要考虑合法性,因为这里面涉及到管辖权如何突破的问题,需要进一步认证。
    第四,参与问题,过去我们的行政审批,行政机关往往走单边主义,关起门来自己干,外面的人看不见。所以,下步我们省的改革是不是在这个地方做一点突破,让公众、让第三人来参与,尤其是可以利用律师群体这个资源,让他们参与论证,在办案的过程中发现问题、解决问题。开放审批论证程序,按照《行政许可法》的规定,使它从形式变为实质。
    第五,审批不足和事后监管问题,这个问题实际上是回应了越少越好,今天我们讨论的结果不是越少越好,而是适当的就是最好的。所以有学者提到,有些应该设审批的项目没有设,这个问题也是客观存在的,不是数量减下来一定是好的。事后的监管是我们行政审批制度中一直存在的薄弱环节,批出去以后怎么管,这个问题好像与审批制度改革关系不大,实际上一有机制,这个我们要关注到,所以,我们既要重审批,也要重事后的监管,包括合法性、合理性。
    第六,规范性文件如何对待的问题,也有不同看法,非行政许可的审批项目,红头文件到底能不能审?目前我们省正在进行新一轮改革,到底要不要给红头文件保留这样的权限?还是和行政许可一样归到地 方性法规和规章,现在也有人提出来,有些项目原则上取消,另外的暂时保留。我个人的观点是,暂时可以保留,但是最终要取消。
关于省里要不要搞一个行政审批中心,省领导已经说过了,没有必要,省里有领导小组。同时,要发挥省人大、省政府法制办、省发改委等部门的作用,积极推动我省行政审批制度改革工作取得新成效。
    会议结束,谢谢大家!

 

浙江省委书记夏宝龙到浙江省法学会调研 努力在推进依法治国进程中走在前列