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浙江省第七届海洋经济发展法治论坛综述

时间:2015/9/10 来源:浙江省法学会 浏览:2402

    2015年8月28日,由浙江省法学会、宁波市法学会、温州市法学会、嘉兴市法学会、舟山市法学会、台州市法学会、省法学会海洋经济法治研究会共同主办,台州市委政法委、台州市法学会承办的浙江省第七届“海洋经济发展法治论坛”在台州成功召开。

    本届论坛主题为“修复振兴浙江渔场法治保障研究”,着重解决“一打三整治”专项执法行动中出现的问题,为实现我省海洋经济可持续发展提供对策思路。省法学会、台州市委有关领导,宁波、温州、嘉兴、舟山、台州市法学会领导,海洋经济法治研究会理事及入选论文作者出席会议。会议对论坛获奖论文和优秀组织单位进行了表彰。论坛重点围绕四个方面问题展开研讨交流。
    一、“一打三整治”专项执法行动存在的问题、现状与长效机制研究
   (一)“一打三整治”涉法问题分析
    作为浙江渔场振兴修复计划五大行动之一的“一打三整治”专项执法行动,其主要内容是严厉打击涉渔“三无”船舶及其他各类非法行为,整治“船证不符”捕捞渔船和渔运船,整治禁用渔具,整治海洋污染。随着“一打三整治”工作的全面推进,目前已取得阶段性成效,但也暴露出一些法律适用方面的问题。
    宁波市法学会课题组、台州市法学会课题组在调研后认为,专项执法活动法律依据主要存在三个方面问题,一是《渔业法》的相关内容陈旧且处罚力度过低。该法作为渔业管理执法依据,自1986年颁布后虽多次修改,仍缺乏全面的调整,其部分内容相较于当下实情已显陈旧。二是相关执法依据的合法性欠缺、效力层级过低。目前“打击涉渔三无船舶”执法的主要依据还是各类规范性文件。三是涉渔刑事犯罪追责门槛过高。《刑法》第340条规定了非法捕捞水产品罪,以“情节严重”作为认定非法捕捞水产品罪与非罪标准。渔政部门普遍反映此标准难把握,入罪门槛过高,致使很多海洋非法捕捞行为难以入罪,《刑法》第340条难以发挥应有的震慑力。宁波市中级人民法院刑二庭副庭长陈靖认为,目前非法捕捞犯罪的规模与后果已远远超过了刑法通过时预设的行为与危害,刑法规定的局限性对刑事司法保护的不利影响不同程度地反映在具体案件的处理中。第一,较低的法定刑配置限制了刑事打击力度的充分发挥,三年以下的法定刑与非法捕捞的巨大收益、对资源的严重破坏不相适应;量刑幅度狭窄导致对情形各异的非法捕捞行为区分度不够明显;单位犯罪条款因形势变化导致单位责任追究弱化。第二,收赃人员因涉案程度不同而量刑倒挂影响案件公正。第三,没收犯罪工具与罚金适用局限影响了经济制裁效果。第四,恢复性司法措施缺失使得打击与修复难以相互促进。建议国家适当提高量刑幅度确保罪刑相适应和下游犯罪均衡;将单处罚金修改为单处或并处罚金以完善经济制裁效果;引入恢复性司法,从单纯打击到打击与修复相互促进。
   (二)“一打三整治”工作实践反思
    台州市法学会课题组在调研中发现,执法实践中出现的主要困难和问题,其一,执法力量不足难打击;其二,协调联动不够难持续;其三,取缔标准不一难公平;其四,源头保护乏力难整治;其五,转产转业滞后难认同。宁波市法学会课题组认为,一方面对涉渔违法行为保持高压态势,使基层海洋执法组织和执法人员面临巨大压力;另一方面多年执法不力造成的执法“欠账”所形成违法惯性,使得海洋行政执法任务十分艰巨。舟山市法学会课题组结合本地“一打三整治”实践情况进行了反思,一是“三无”界定省市标准不统一。舟山20世纪80年代以来,各地方政府一直鼓励和支持本地渔船增大动力,默许小船变大船,还给予一定的政府补贴。随着政策的更改和“一打三整治”的执行,许多渔民难以理解和接受,抗拒情绪较大,增加了执法的难度。二是外地渔船休渔期偷捕行为,对本地渔民起到很坏的诱导作用。个别渔民只顾眼前利益,仿效其他渔区渔船偷捕,加大了执法工作量。三是渔具网具普遍不符合规定,整治难度非常大。四是渔民生活出路没有根本解决,出现了重新买船现象。五是违法成本低而执法成本高,导致现实执法步履维艰。嘉兴市法学会课题组分析认为,本地区主要存在着海洋捕捞业超速发展陷入恶性循环;海洋渔业资源极度衰退,作业渔场不断缩小;海洋渔业作业成本不断上涨等问题。宁波市镇海区委政法委胡彬、区农业局王帅、区人民检察院蒋小林认为,“一打三整治”专项执法可以分为水上和岸上两个方面,水上执法首先面临的还是法本身的问题,一是海上执法法律依据不足的问题;二是内河执法法律效用不足的问题;三是船检标准能动性不足的问题。岸上执法存在的问题,一是码头多头管理,有效监管难;二是市场多头执法,形成合力难。
    (三)“一打三整治”长效机制构想
    “扬汤止沸”不如“釜底抽薪”,为了巩固“一打三整治”工作成果,有必要建立长效机制,确保海洋经济可持续发展,实现海洋强省目标。
    温州市法学会课题组提出“拆大建小”工作思路,认为“拆大建小”契合了“一打三整治”法治精神和渔民群众的所求所需,符合“三无”渔船疏堵结合的原则,符合渔业、渔民、渔村的发展实际,是建立渔业健康发展长效机制的有效方式。其基本要求是,第一,明确指标分配程序;第二,明确作业方式和类型;第三,规范渔船制造管理;第四,完善监督管理体系。台州市法学会课题组提出措施建议,第一,加快立法,健全渔业法律体系,形成有法可依的长效机制。一要做到无缝对接,形成一个层次清晰、主题突出、责任明确、罚则具体的法律法规体系,切实解决管理主体责任不清、处罚依据不足、警示作用不明显等问题;二要清晰立法导向,建立完善捕捞业激励机制,在法律上确认渔业权的地位,使其享有与农民土地使用权的同等待遇,重新审核农民渔业权,确保渔业权益和渔民利益不受侵害;三要完善相关制度,根据渔业管理出现的新情况、新问题,完善相关制度,解决渔民的实际问题。第二,强化推动,形成有法必依的长效机制。注重推广我省“一打三整治”成功经验,通过全国联动、合力治渔,有效遏制非法活动;建立跨区域联合监管机制,使全国“一盘棋”设想落到实处;全面构建综合信息监管平台,实现各地执法信息互通与共享。第三,加强整合,推进综合执法机制改革,形成执法必严的长效机制。第四,精准发力,建立健全追责体系,形成违法必究的长效机制。增强“究”的意识,严控自由裁量权;建构“究”的体系,建立健全信息平台;加大“究”的力度,提高违法成本。洞头县海洋与渔业局叶胜果对建立涉渔“三无”船舶区域联动工作机制提出五点建议,一要建立信息资源保障机制,提升涉渔“三无”船舶管理水平;二要建立常态工作督导机制,确保涉渔“三无”船舶整治成果;三要建立海上联勤联动机制,提高涉渔“三无”船舶管理实效;四要建立行业部门合作机制,实现涉渔“三无”船舶全面管控;五要建立装备经费保障机制,提升涉渔“三无”船舶管理能力。
    二、伏季休渔制度研究
    台州市椒江区司法局娄飒、市海洋与渔业局卢昌彩通过调查和思考,从不同的视角分析伏季休渔制度在长效性、持久性方面存在的缺陷,探讨提出进一步完善伏季休渔制度的对策建议。
    (一)伏季休渔有关政策缺失
    应该肯定的是,伏季休渔制度对渔业资源的养护及可持续发展起到了积极作用,但仍存在不少问题。一是休渔期补贴政策空白。全国所有海区全面实施伏季休渔制度,需要得到沿海广大渔民的配合,休渔期间渔民完全没有收入,也没有任何经济补偿。近年来,尽管国家出台了渔船报废补助、渔业油价补贴等政策,但直接得益的是一小部分船股东,而多数雇工渔民是享受不到这些政策的。二是渔民税费负担较高。渔业税被归类为营业税,包括养殖业、捕捞业及相关产业均属于第二产业,对渔民来说,税收仍然是很大的一笔款项,不但加重了渔民的负担,而且会造成相当一部分渔船为了避交有关管理费和税费,不到渔政部门进行登记、注册和检验,也没有相关的证照、船名、船籍港等必要识别,造成管理混乱。
    (二)对策措施
    1.建立休渔期渔民生活补助制度。我国南海地区、沿长江地区已有休渔渔民补助的先例。广东汕头、东莞、福建厦门等地政府财政安排了专项资金,对伏休期海洋捕捞渔民实施生活补贴。沿长江各省、市财政也相继对长江休渔渔民实行休渔期基本生活补贴,如2006年,江苏省就有4078名渔民领取了196万元的长江休渔生活补贴,效果非常好。补助资金有的是从民政低保资金中列支,有的是从征收的渔业资源增殖保护费中解决。国家财政应当把建立伏休渔民生活补贴制度提上日程,让更多渔民得到实惠。
    2.调整渔民税费补贴政策制度。各地政府应对渔民休渔期间的表现进行评估,使其与获得燃油经费补贴及税费挂钩,运用调节杠杆手段鼓励渔民在休渔期间遵纪守法;对违反或拒不服从管理的渔民,可根据具体情况给予适当的经济制裁。同时降低养殖业税费,鼓励渔业生态养殖业发展。
    3.适当延长休渔期时间,降低捕捞强度。伏季休渔制度经过多年实践证明,对恢复渔业资源有一定的效果,但是3个月的休渔时间明显不够,虽然各省各自出台政策适当延长休渔期至3个半月,但是从理论上讲,4~5个月的休渔效果会更加明显,针对目前东海渔业枯竭现状,延长休渔时间十分必要。同时,必须严格控制现有捕捞力度,一方面要控制渔船总数和总功率数,另一方面要逐年实施双网、单拖、帆张网等底层鱼类的生产渔船、渔船功率数,切实将捕捞数量降下来,给鱼类更大的生存空间。
    三、生计渔民转产转业研究
    台州市椒江区海洋与渔业局吴仁斌,三门县海洋与渔业课题组,舟山市海洋与渔业局汪明芳,普陀区海洋与渔业局胡建平,就生计渔民转产转业问题进行了深入调研,以探寻有效的转业转产之路。
    失海失渔渔民迫切要求在政府收回的捕捞功率指标中调剂一部分用于解决其合法捕捞、保障生计的渔业权。有学者提出,对海岛转产渔民用海,可通过申请审批获得海域使用权。在完善转产转业相关的补贴和优惠政策方面,有学者建议,要健全渔船转产转业的优惠政策,制定开发外海渔场、远洋渔业的渔船技术改造资金和渔船从事水产品流通及休闲观光旅游业的技术改造等的资金扶持政策;完善渔民转产转业的优惠政策,出台渔民职业技能和再就业培训、渔民从事水产品批发零售的市场租金补贴、以及渔民发展水产养殖的水域滩涂养殖使用金的减免等优惠政策。在探索财政补助和金融保险政策的有效衔接方面,有学者认为,要积极引入省渔业互保协会的水产养殖政策性保险、农业保险公司的水产品互助保险,有效化解渔民因灾返贫风险。建议政府出台相关政策,给吸纳渔民就业的养殖专业合作社或渔业企业一定的补贴。
    在生计渔民转产转业路径选择上,有学者认为,要针对渔民群体文化素质、年龄结构、就业技能等特点,突出靠“海”吃“海”,以“渔”为主,走出一条适合生计渔民特长的转产转业路径。第一,适度特许捕捞鳗苗、毛虾作业;第二,报团转产海洋捕捞钓作业;第三,合股发展休闲渔业;第四,推荐和提供生计渔民就业岗位;第五,引导生计渔民转产水产增养殖。
    推进涉渔“三无”船舶生计渔民转产转业是一项复杂的系统工程,政策性强、操作难度大。有学者建议,进一步提高老年渔民的保障水平,研究解决“一打三整治”专项行动取缔渔船涉及渔民的养老保险问题,研究解决目前在职捕捞渔民的养老保障问题。各市、县(区)要重视休闲渔业发展规划制订工作,我省应积极出台相关政策,鼓励捕捞渔民转产从事休闲渔业,在休闲渔船审批、人员培训、专项资金扶持等方面予以支持。通过政府、相关部门和企业的牵线搭桥,对国内捕捞渔船转产转业从事远洋渔业给予大力支持。
    四、渔业油价补贴政策研究
    台州市海洋与渔业局卢昌彩深入分析了渔业油价补贴新政可能产生的影响,第一,可能对渔民增收带来一定的影响。在东海渔业资源每况愈下和海洋捕捞面临重新洗牌的情况下,渔民收入对渔业油价补贴更具依赖性。渔业油价补贴新政实施,将逐年压减国内捕捞业油价补贴,要求到2019年降至2014年补贴水平的40%,这无疑会对部分渔民直接增收带来影响。第二,可能对渔区稳定带来一定的压力。渔业油价补助新政实施,将降低捕捞渔船补贴的预期,降低大中型商业性渔船补贴的预期,降低损害资源作业类型渔船补贴的预期,渔船功率指标和渔船船价还会进一步降低,可能引发渔区债务纠纷,对于渔区社会稳定带来压力。第三,可能对渔业管理带来一定难度。一是给“船证不符”整治增加了难度。渔业油价补贴新政,大马力渔船补功率,并不因为增加功率就可以增加渔业生产成本补贴,船东补足功率指标的意愿在减弱;若实行“多休减补”,群众的认可度不高。二是对违法违规管控带来难度。渔业油价补贴新政,对渔业油价补助与渔政执法、安全生产挂钩未予明确,给地方制定政策调整实施方案留有空间,同时补贴金额的降低,会加大渔民与渔业管理部门“博弈”空间,增加管控违法违规渔船的压力。三是给渔业后续管理增加难度。为规避新政,不排除渔民群众把双船底拖网改为单拖作业,把帆张网改为流动张网或流刺网作业,而实际生产时,可能延续原作业方式,这给后续管理增加难度。
    有专家提出了应对渔业油价补贴新政的方略,第一,完善补贴扣减政策。此次渔业油价补贴新政,虽没提到生产成本补贴扣减政策,但给地方留下较多的自主权。建议继续保持政策稳定性、连续性,保留原扣减政策,并完善补贴扣减政策,使扣减政策在渔业管理和浙江渔场修复振兴中更好地发挥作用。对“船证不符”渔船在“多休减补”时间内出海捕捞生产的,对擅自改变作业方式特别是重新回到原双船底拖网、帆张网、三角虎网等作业的,建议全额扣除生产成本补贴。倒逼“多休减补”渔船补齐功率指标,确保“船证不符”渔船整治落到实处。第二,合力降低捕捞强度。渔业油价补贴新政是我省渔场修复的重要组合拳,要按照浙委发〔2014〕19号文件提出的“到2017年压减海洋捕捞产能50千万以上”要求,制定分年度实施计划。鉴于功率指标市场价格与减船补助标准有一定的差距,建议地方增加补助力度,并随着市场价格的变化而做出相应的调整。充分发挥政策导向,在渔船更新改造过程中消化过剩产能,逐步解决“大机小标”问题。用好渔业补贴经济杠杆,使逐步淘汰双船底拖网等对海洋资源破坏性大的作业船落到实处,促进海洋捕捞作业结构优化。通过政策加大对减船上岸渔民的就业扶持、培训教育,支持渔港、水产养殖基础设施建设,为捕捞渔民增加就业机会创造条件,预防海洋捕捞强度的反弹。第三,加强项目筛选实施。此次渔业油价补贴新政最大的亮点是将补贴政策调整为专项转移支付和一般性转移支付相结合的综合性支持政策,落实好专项转移支付和一般性转移支付,项目是抓手。一要建立项目库。按照政策导向,建立渔民减船转产、渔船更新改造、渔业资源养护等项目库。在努力争取中央20%专项转移支付的同时,认真落实地方一般性转移支付。二要加强项目筛选。根据政策设定的预期效果和绩效目标,加强项目筛选,以专家评审作为立项重要依据。要围绕浙江渔场修复振兴,优先公益类和准公益类项目,使一般性转移支付惠及更多的渔民群众。对竞争类项目,要按照财政支农体制机制改革的要求,采用市场机制实行竞争性分配,把专项资金分配从“一对一”变成“一对多”,避免“撒胡椒面”。三要加强全程监督。改变单一的事先立项管理模式,加强项目实施的事中、事后监督,对列入扶持的项目建立动态管理制度。加强项目验收及绩效评价管理,确保项目资金安全和项目效益最优化。
    闭幕式上,省法学会副会长牛太升对论坛活动进行了小结。他认为,本届论坛具有四个鲜明特色,一是征文组织方式有创新,首次采用委托单位承担重点课题和面向社会广泛征文相结合的方式,既保证了征文任务的落实,又提高了论坛研讨质量。二是专家学者广泛参与,充分体现了我省法律工作者参与法学研究的热情和服务省委省政府中心工作的强烈责任感。三是研究成果丰硕实用,许多论文都是在深入调研分析的基础上形成的,是对实践经验的提炼与总结,专家学者提出的意见建议,对促进我省海洋法治建设具有很好的参考价值。四是东道主重视支持,为论坛顺利举办提供了很好的服务保障。
 
 

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